Внедрение ИПК - вопрос начала 2020 г.
Обсуждение индивидуального пенсионного капитала (ИПК) – системы, в которой граждане будут сами копить на свою будущую пенсию, – набирает обороты (по планам властей, она должна заработать с января 2020 г.). Похожая система уже работает в других странах (Великобритания, Турция, Чили, Новая Зеландия и пр.).
Ставка отчислений будет расти каждый год, достигнув 6% к 2026 г.
В соответствии с текущими планами в общих чертах она будет выглядеть следующим образом: тариф отчислений на обязательное пенсионное страхование не изменится (22% от фонда оплаты труда), его продолжит полностью выплачивать работодатель, и весь его объем пойдет на выплату страховых пенсий (раньше эти 22% делились между страховой (16%) и накопительной (6%) частями, но с 2014 г. было принято решение о «заморозке» последней, что фактически означало объединение со страховой частью). В дополнение к этим выплатам каждый работник будет дополнительно сам отчислять еще до 6% от своей зарплаты (в 2020 г. – 0%, в 2021 г. – 1% и т.д. до 6%, начиная с 2026 г.), предположительно, в НПФ через вновь создаваемого единого оператора.
ИПК должен увеличить приток средств на финансовый рынок
Основными целями внедрения ИПК, по мнению властей, являются:
1. Стимулирование граждан больше вовлекаться в формирование пенсионных накоплений;
2. Формирование условий для появления «длинных денег» в экономике.
Выполнение обеих целей выгодно федеральным властям. Так, участие людей в формировании будущей пенсии самостоятельно должно снизить нагрузку на ПФР в долгосрочной перспективе (например, замедлить индексацию социальных пенсий). В свою очередь, выполнение второй цели обеспечило бы приток дополнительных средств на финансовый рынок (т.к. НПФ инвестировали бы средства, получаемые по ИПК, в ценные бумаги, например, в ОФЗ).
Сейчас, как нам кажется, вторая цель гораздо более актуальна для государства, особенно принимая во внимание масштабные инвестиционные планы, обозначенные в майском указе, которые в заметном объеме предполагается финансировать за счет дополнительных чистых заимствований на рынке ОФЗ. В условиях слабого спроса со стороны банков, с одной стороны, и отсутствия явного роста пенсионных накоплений/резервов у НПФ, с другой, «свежие» деньги в случае масштабного внедрения ИПК пришлись бы весьма кстати.
ИПК привлекателен налоговым вычетом и гарантией от АСВ
Среди ключевых факторов, которые могли бы поддержать интерес населения к ИПК (наши выводы основаны лишь на имеющейся в данный момент информации, и новые детали в перспективе могут изменить оценку), мы отмечаем:
1. в отличие от существовавшей в прошлом накопительной части пенсии, ИПК является именным «вкладом»: отчисления, осуществляемые работником, принадлежат лично ему (являются его собственностью), и, как мы понимаем сейчас, государство не может ими распоряжаться (например, изъять их в пользу страховой пенсии).
2. в отличие от добровольного пенсионного плана в НПФ, сохранность ИПК будет гарантироваться АСВ.
3. для работника предусмотрен стимул: сумма отчислений в ИПК не будет облагаться НДФЛ (в отличие от средств, которые он сберегает из располагаемых доходов).
4. как мы понимаем, систему ИПК не будут делать принудительной (пусть даже для части населения): в интервью Российской газете финансовый омбудсмен Ю. Воронин заявил, что каждый, имеющий право участвовать в ИПК, может от этого отказаться.
По сути, ИПК по ряду параметров похож на индивидуальный инвестиционный счет (ИИС): там также есть возможность получить налоговый вычет на сумму инвестированных средств, и он также является собственностью инвестора. Но в отличие от ИПК, ИИС не гарантируется АСВ.
Среди недостатков - потери региональных бюджетов из-за налогового вычета по НДФЛ…
Однако предлагаемая система имеет и ряд недостатков как для бюджета, так и для граждан-участников.
Во-первых, при предоставлении налогового вычета по НДФЛ бюджеты регионов (именно они, а не федеральный бюджет, являются получателями этого налога) будут недополучать средства. Ставка НДФЛ (в процентах от первоначальной зарплаты) будет равна 13% * (1-R/100), где R – ставка отчислений на ИПК (от нуля до 6%). Соответственно, при ставке ИПК 6% бюджет региона получит не 13% зарплат граждан, участвующих в новой системе, а лишь 12,2%.
…и рост обязательных платежей для граждан-участников
Во-вторых, эффективная нагрузка на работника в итоге увеличивается. Теперь вместо 13% со своей зарплаты работник будет платить R+(100-R)* 0,13, что равно 13% + 0,87*R, где, как и в прошлом примере, ставка ИПК R= {0…6}. Например, при ставке ИПК в 6% работник заплатит 18,22% от своей зарплаты. Конечно, если доверие к пенсионной системе было бы высоким, такой вариант был бы все равно выгодным: отчисления по ИПК остаются собственностью гражданина, приносят доход, который в теории учитывает временную стоимость денег, а объем платежей по НДФЛ снижается. Однако это снижение несущественно (например, при зарплате в 100 тыс. руб. и ставке ИПК 6% работник сэкономит на НДФЛ лишь 780 руб./мес., или 9360 руб./год, т.е. менее 1% от своей исходной зарплаты).
Эффективность управления средствами также вызывает вопросы
Кроме того, сомнения может вызвать также и доходность инвестиций (будет ли она привлекательна по сравнению с тем же банковским депозитом).
Наконец, непонятно, насколько люди готовы пожертвовать сокращением текущего потребления ради пусть даже и заметной доходности в будущем (особенно в ситуации слабости потребительского сектора и отсутствия фундаментальных факторов для его улучшения). Очевидно, что сейчас доверие населения к пенсионной системе не очень высокое, и, скорее всего, идея о повышении нагрузки на зарплату будет воспринята негативно.
Отсутствие явных стимулов участвовать в ИПК и наличие выпадающих доходов бюджета заставляет задуматься о риске повышения НДФЛ…
Кроме того, на наш взгляд, остаются открытыми еще два важных вопроса:
1. Что заставит население участвовать в системе ИПК?
2. Как власти собираются компенсировать выпадающие доходы регионов, и каков будет их объем?
Наиболее очевидным решением, с экономической точки зрения, для обоих вопросов одновременно могло бы стать небольшое повышение ставки НДФЛ: для участников ИПК эффективный платеж по НДФЛ мог бы остаться на уровне 13% (за счет того, что взнос по ИПК не облагается налогом), а для тех, кто отказался от участия в ИПК, ставка НДФЛ стала бы выше 13% (в пределах +1 п.п.). В свою очередь, стимулы участвовать в системе ИПК увеличатся, а потери регионов будут восполнены. Однако, на наш взгляд, повышение НДФЛ (пусть и небольшое) может нести в себе существенные социально-политические риски для властей. Поэтому, скорее всего, власти предпочтут отказаться от этой идеи.
…однако более вероятна добровольно-принудительная система без повышения налогов
Более вероятна какая-то комбинация добровольного и недобровольного привлечения граждан в систему: для одной части населения плюсы от участия в ИПК покажутся выгодными, а для другой (например, для работников крупных госкомпаний и чиновников), возможно, будет крайне трудно отказаться от участия в ИПК. Примером может послужить ситуация, сложившаяся после отмены так называемого «зарплатного рабства» (поправки в статью 136 ТК РФ): даже после того, как работник получил право выбирать банк, в который работодатель будет перечислять ему зарплату, подавляющее большинство бюджетников и работников госкомпаний фактически остаются зарплатными клиентами госбанков (Сбербанк, ВТБ, причем для бюджетников это только карты МИР).
В свою очередь, выпадающие доходы регионов от налогового вычета по НДФЛ можно было бы компенсировать трансфертом из федерального бюджета и/или улучшением администрирования этого налога (которое, кстати говоря, имело место в последние годы, когда рост сборов по НДФЛ опережал повышение доходов и зарплат).
Даже в самом оптимистичном сценарии число участников вряд ли превысит 30 млн чел.
Пока власти не дают оценок ожидаемого притока населения в новую систему, и сейчас оценить это крайне сложно (тем более, что соответствующий законопроект еще не опубликован). Вне зависимости от характера участия в системе (добровольно или частично принудительно) мы полагаем, что максимальное число участников (в самом оптимистичном сценарии) будет ограничено численностью работников с «белыми» зарплатами, в качестве «прокси» мы взяли количество работников крупных и средних организаций (их чуть более 40% от общей численности трудоспособного населения, ~30 млн чел.). В более реалистичном сценарии «автоподписки» людей с доходом выше 85 тыс. руб./мес. (о таком варианте сообщил в интервью финансовый омбудсмен Ю. Воронин) под действие новой системы попадет лишь наиболее обеспеченная часть людей, получающих «белые» зарплаты – по нашим оценкам, их порядка 7% от общей численности населения (~10 млн чел.). В худшем сценарии количество участников окажется крайне мало (1-2 млн чел.), и скорее всего, власти решат изменить механизм ИПК.
В расчетах мы предположили, что зарплата наиболее обеспеченной группы растет лишь на уровень инфляции (4%), тогда как у всех работников с «белыми» зарплатами она повышается в соответствии с исторической динамикой (выше инфляции на 3%, т.е. на 7% в номинале).
Мы решили рассчитать основные параметры системы ИПК в оптимистичном и реалистичном сценарии (см. таблицу ниже).
Потери из-за налоговых льгот окажутся небольшими, а приток средств на финрынки мог бы обеспечить рост вложений в ОФЗ на >200 млрд руб./год
Из наших расчетов можно сделать несколько основных выводов:
1. В самом оптимистичном сценарии объем отчислений в ИПК не станет большим: за следующие три года совокупно он едва превысит 500 млрд руб. В реалистичном сценарии эта сумма окажется менее 400 млрд руб. Впрочем, и эта сумма составляет почти половину заложенного бюджетом первичного структурного дефицита бюджета на следующие 3 года (той части, которая должна финансироваться только через ОФЗ), поэтому если предположить, что НПФ все эти средства инвестируют в ОФЗ, это поможет приблизиться к реализации плана властей.
2. Объем налоговых потерь регионов будет очень небольшим даже в оптимистичном сценарии (менее 1% в год, с учетом того, что совокупный объем сборов по НДФЛ приближается к 4 трлн руб./год). Мы полагаем, что в этом случае власти вполне могут обойтись без повышения ставки НДФЛ.
3. Основной ощутимый эффект от этой реформы наступит ближе к 2025-2026 гг. (когда повысятся ставки отчислений ИПК). Поэтому в ближайшие годы эффект от ИПК вряд ли будет существенным для экономики.
Власти могут пойти на более жесткий вариант, если ИПК будет внедряться не слишком успешно
Подчеркнем, что несмотря на отсутствие явных негативных экономических эффектов для экономики от системы ИПК в ближайшие годы (исходя из известных нам на данный момент планов властей), мы видим существенные риски изменений, которые могут быть внесены в итоговую версию (повышение ставки НФДЛ, невозможность отказаться от участия в ИПК для части населения и т.п.). Эти риски становятся выше т.к.:
1) власти уже вряд ли откажутся от идеи ИПК (напомним, что она обсуждается два года, а законопроект будет в скором времени опубликован) и, возможно, будут готовы к более жестким шагам по его внедрению;
2) сложились условия, которые помешают на добровольных началах привлечь и удержать население в системе ИПК (низкое доверие граждан к государственным пенсионным инициативам, отсутствие привычки долгосрочного финансового планирования у населения).
